從災難中汲取立法的智慧
2008年， 是一個令人百感交集的年份。 這一年， 國人享受了舉辦奧運、改革開放三十年等盛世的歡樂， 也遭遇了南方雪災、汶川地震、三鹿“問題奶粉”等難言的苦痛。
在復雜變幻的社會轉型期， 如何才能消彌災難和悲劇， 延續國家的光榮和夢想？10月下旬， 國家立法機關的一系列立法行動給出了一個重要答案——從災難中汲取立法的智慧， 用法制防止悲劇的重演！
食品安全法：“三鹿事件”激發六大修改
2008年10月23日， 《食品安全法》草案提交十一屆全國人大常委會第五次會議進行三審。 歷史的巧合在于，
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通常情況下， 進入三審程序的法律草案往往只在個別條款上“小修小補”， 但《食品安全法》三審稿(以下簡稱“三審稿”)卻罕見地提出了八個方面的重大修改， 其中六個方面更是直接針對“三鹿事件”。 立法機關有關人士坦言：這些重大修改都是在認真調研 “三鹿事件”的基礎上作出的， 以從法律制度上預防和處置與“三鹿事件”類似的重大食品安全事故。
食品安全監管體制是食品安全立法最為核心的問題， 長期以來， 我國實行的是多部門分段監管體制，
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預警機制失靈， 是“三鹿事件”的又一悲劇根源。 早在今年3月， 已有消費者舉報三鹿“問題奶粉”， 但并未引起足夠警覺， 直到9月份大批患兒發病， 補救行動才全面展開， 但慘禍已不可避免。 為了真正激活預警機制， 三審稿強調了有關部門的監測責任，
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“三鹿事件”曝光后， “三聚氰胺”令人談之色變。 三聚氰胺是微毒的化工原料， 卻被不法分子加入原奶以提高“蛋白質”含量， 而這卻是乳制品行業的“公開秘密”。 從“瘦肉精”到“蘇丹紅”， 從“蛋白精”到“生長激素”， 再到“三聚氰胺”， 諸如此類的“化學食品”丑聞屢屢不斷。 正因此， 將失控濫用的食品添加劑拉回正軌勢在必然。 按照三審稿的有關規定， 食品添加劑將實施許可制度， 生產者只能按照有關部門嚴格制訂的法定目錄進行添加， 凡是目錄之外的其他物質——即使無害， 也禁止添加。 可以肯定的是， 正是因為“三聚氰胺”這一最直接的動因， 食品添加劑將發生由亂到治的轉折。
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《食品安全法》草案三審前， 已經確立了召回制度， 要求企業發現缺陷食品后主動召回。 但在“三鹿事件”中， 盡管今年3月已有患者投訴， 相關企業并沒有采取有效措施， 致使“問題奶粉”繼續流入市場， 直到9月份事態嚴重惡化， 才召回部分市場產品， 但已付出了本可避免的慘重代價。 由此可見， 召回制度不能僅僅依賴企業自覺、局限于企業的自主行為， 在企業不能承擔應盡的社會責任時， 應由政府監管部門出面“責令召回”。 “主動”與“強制”相結合是召回制度極具現實意義的改進， 亦是三審稿的一大亮點。
耐人尋味的是， 三鹿奶粉曾是享受“免檢”待遇的放心產品。 但事實卻證明， 自1999年起施行的免檢制度已異變出巨大的監管漏洞。
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此外， 針對“三鹿事件”發生后的瞞報緩報、拖延處理、應急不力等問題， 三審稿還對報告制度等作出重大修改， 進一步完善了食品安全事故的處置機制。
透視《食品安全法》草案三審稿， 制度改進與“三鹿事件”之間的“針對性”關聯清晰可見， 而“三鹿事件”“問題奶粉”等等， 亦成為立法審議過程中的高頻詞匯。
按照通常的立法程序， 一般的法律案經三審后就會通過， 但《食品安全法》草案三審過后， 仍將反復打磨， 立法的審慎和精細超乎尋常。 可以肯定， “三鹿事件”已成為食品安全立法的一個關鍵節點， 注定要在立法史上留下一個特殊印記。
防震減災法：汶川地震啟發立法細節
《食品安全法》提交三審之際，《防震減災法》修訂草案亦進入初審程序。這一修法行動，很容易令人聯想起汶川地震。
事實上，《防震減災法》的修訂最初與汶川地震并無任何關聯。這場災難發生前，《防震減災法》修訂已列入立法規劃，修訂草案亦在今年5月初完成起草。據參與立法的有關人士披露，5月12日上午，全國人大、國務院有關機構還會商了《防震減災法》修訂草案，當天下午就發生了汶川地震。這一極其巧合的變故，“打亂”了原定的立法節奏，原本已基本定型的修訂草案亦重新“回爐”。
按照原定計劃，《防震減災法》修訂草案應在今年6月下旬提交一審，但汶川地震發生后，立法機關果斷推遲了這一議程。吳邦國委員長等高層亦指示，要做好《防震減災法》的修訂工作，必須深入災區調研。今年9月初，災區局勢稍稍安定之后，一個立法調研組即奔赴都江堰、北川、綿陽、綿竹等重災區，全力搜集最新的立法素材。
問題的關鍵在于，《防震減災法》雖然早在1997年就已經出臺，但十年來，我國并沒有發生較大地震，該法也就無法得到有效檢驗，而汶川地震恰恰提供了檢討立法得失的歷史契機。現行《防震減災法》僅有七章48條，汶川地震前的修訂草案也僅僅是八章59條，而在汶川地震后，卻猛增到了十章99條。除了重點完善防震減災規劃、地震監測預報、地震災害預防、地震應急救援、震后恢復重建等內容外，地震災后過渡性安置、監督管理等都是新增章節。
汶川地震使中華民族遭遇了空前的劫難，但也成為最為現實、最富價值的立法參照，促使立法者將抗震救災的成功經驗法律化，并在制度層面汲取教訓、彌補不足。
典型的一例是，汶川地震發生后，都江堰聚源中學教學樓、中醫院住院部倒塌，人員傷亡極其慘烈，一時成輿論焦點。 這一嚴酷教訓令立法者意識到，學校、醫院等人員密集場所的設計和施工，其抗震標準必須高于普通的房屋建筑。這一痛定思痛的理念，最終轉化成《防震減災法》修訂草案中的法定要求。
另一個典型例證是，立法調研組在四川災區了解到，安縣桑棗中學、德陽孝泉中學、綿陽花園中學等學校經常開展防震減災知識教育。震災來臨后，這些學校師生有條不紊地施行自救、互救，大大減輕了人員傷亡。這些寶貴經驗同樣啟發了立法者，《防震減災法》修訂草案為此明確規定，學校應當把地震應急知識教育納入教學內容，同時要求政府部門、新聞媒體等開展相關的救援演練和公益宣傳，提高全民的自救與互救能力。
救災資金與物資的監管、應急救援的協調指揮、國際救援的組織運行等等，在以往的小級別震災中并不突出，相應的制度規范亦未引起足夠重視甚至是空白，而在汶川地震中，這些新難題、新現象出現了“放大效應”，也推動防震減災立法走向了許多未知的領域。比如，為了最大限度保障公民的生命權和健康權，《防震減災法》修訂草案明確要求，只有在確定無人類生命跡象和無重大疫情的情況下，才能實施地震災害現場清理。一旦發現有人類生命跡象的，應當立即實施救援。再比如，汶川地震后出現了普遍的心理危機，修訂草案因此將心理援助納入了災后救助的范疇，這也是“心理援助”第一次寫入中國法律。可以預見，這將有力推動災后救援從物質層面躍升到精神層面，使救災水平發生質的飛躍。
正是借助汶川地震這一鮮活的災難樣本，《防震減災法》的修訂不再停滯于口號、原則層面，而是深入到抵御災難、人文關懷的每一個細枝末節，煥發出溫暖人心的“細節的力量”。
用制度防止悲劇重演 更可靠
無獨有偶，今年10月下旬經三審后通過的《消防法》修訂案，也從近期發生的災難性事件中提煉出了不少立法思維。比如，公安消防隊在汶川地震中作用顯著，推動修訂后的《消防法》進一步明確其應急救援功能，并對設備保障、技能訓練等等提出了法定要求；再比如，造成44人死亡、數十人受傷的“9·20”深圳舞王俱樂部特大火災，充分暴露了消防安全措施不力等漏洞，促使修訂后的《消防法》進一步嚴格了對違規行為的監管和處罰。
從《食品安全法》到《防震減災法》，再到《消防法》，在立法機關同時亮相的3部法律草案，都從近期發生的災難和悲劇汲取了諸多啟示，這種立法變革效應在中國立法史上是空前的，對于法制建設具有特別的意義。
災難和悲劇是不幸的，但這或許正是改進立法、完善制度所付出的一種成本。正如參與《防震減災法》修訂的一位人士所言：汶川地震對于國家和民族而言是一個巨大的災難，但對于法制建設可能是件好事。
在以往的天災人禍中，將“壞事變成好事”的邏輯并不鮮見。只不過，彼時人們更多看到的是經驗教訓在內部“消化”，而“英雄輩出”“領導重視”之類的宣傳也往往淡化、掩蓋了悲劇的真相，甚至異變成某種“政績秀”。如今，當“壞事變成好事”的邏輯終于在法律改善、制度變革層面上運行，這至少表明，包括立法者在內的社會各界都已認識到，當災難降臨、悲劇發生時，固然需要“領導重視”“英雄輩出”，但還是制度保障更加可靠些。無論對于預防災難還是改善公共治理而言，這都是一個深刻的轉折。
悲劇和災難固然是推動法制變革的契機，但更重要的是，如何才能保證這些變革真正實現防止悲劇重演的制度效應。這就要求立法者不空耗災難所付出的巨大成本，使這種成本真正轉化成公共利益、公民權益高于一切的立法理念，轉化成法律制度有的放失的實質性變革。而在執法領域，同樣需要將制度變革真正落實到位。在“三鹿事件”中，盡管《突發事件應對法》等法律已經對突發事件報告制度有了較為完善的規定，但當地高層官員依然隱瞞真相、拖延報告達一個多月之久。如今，《食品安全法》草案雖然已經強化了報告制度，但一些地方執政者能否徹底擺脫保護“個人政績”和“地方聲譽”的沖動，還不得不打上一個問號。倘若因立法疏漏或執法失敗造成重復性災難，那么只能使災難更具悲劇色彩。而這，也是包括立法者、政府部門以及社會各界在內都應該努力避免的。
從災難中汲取立法的智慧，用法制的力量防止悲劇的重演。如此，才能對得起已經支付的悲劇代價，也才能不辜負災難中已經逝去的靈魂！
注定要在立法史上留下一個特殊印記。防震減災法：汶川地震啟發立法細節
《食品安全法》提交三審之際，《防震減災法》修訂草案亦進入初審程序。這一修法行動，很容易令人聯想起汶川地震。
事實上，《防震減災法》的修訂最初與汶川地震并無任何關聯。這場災難發生前，《防震減災法》修訂已列入立法規劃，修訂草案亦在今年5月初完成起草。據參與立法的有關人士披露，5月12日上午，全國人大、國務院有關機構還會商了《防震減災法》修訂草案，當天下午就發生了汶川地震。這一極其巧合的變故，“打亂”了原定的立法節奏，原本已基本定型的修訂草案亦重新“回爐”。
按照原定計劃，《防震減災法》修訂草案應在今年6月下旬提交一審，但汶川地震發生后，立法機關果斷推遲了這一議程。吳邦國委員長等高層亦指示，要做好《防震減災法》的修訂工作，必須深入災區調研。今年9月初，災區局勢稍稍安定之后，一個立法調研組即奔赴都江堰、北川、綿陽、綿竹等重災區，全力搜集最新的立法素材。
問題的關鍵在于，《防震減災法》雖然早在1997年就已經出臺，但十年來，我國并沒有發生較大地震，該法也就無法得到有效檢驗，而汶川地震恰恰提供了檢討立法得失的歷史契機。現行《防震減災法》僅有七章48條，汶川地震前的修訂草案也僅僅是八章59條，而在汶川地震后，卻猛增到了十章99條。除了重點完善防震減災規劃、地震監測預報、地震災害預防、地震應急救援、震后恢復重建等內容外，地震災后過渡性安置、監督管理等都是新增章節。
汶川地震使中華民族遭遇了空前的劫難，但也成為最為現實、最富價值的立法參照，促使立法者將抗震救災的成功經驗法律化，并在制度層面汲取教訓、彌補不足。
典型的一例是，汶川地震發生后，都江堰聚源中學教學樓、中醫院住院部倒塌，人員傷亡極其慘烈，一時成輿論焦點。 這一嚴酷教訓令立法者意識到，學校、醫院等人員密集場所的設計和施工，其抗震標準必須高于普通的房屋建筑。這一痛定思痛的理念，最終轉化成《防震減災法》修訂草案中的法定要求。
另一個典型例證是，立法調研組在四川災區了解到，安縣桑棗中學、德陽孝泉中學、綿陽花園中學等學校經常開展防震減災知識教育。震災來臨后，這些學校師生有條不紊地施行自救、互救，大大減輕了人員傷亡。這些寶貴經驗同樣啟發了立法者，《防震減災法》修訂草案為此明確規定，學校應當把地震應急知識教育納入教學內容，同時要求政府部門、新聞媒體等開展相關的救援演練和公益宣傳，提高全民的自救與互救能力。
救災資金與物資的監管、應急救援的協調指揮、國際救援的組織運行等等，在以往的小級別震災中并不突出，相應的制度規范亦未引起足夠重視甚至是空白，而在汶川地震中，這些新難題、新現象出現了“放大效應”，也推動防震減災立法走向了許多未知的領域。比如，為了最大限度保障公民的生命權和健康權，《防震減災法》修訂草案明確要求，只有在確定無人類生命跡象和無重大疫情的情況下，才能實施地震災害現場清理。一旦發現有人類生命跡象的，應當立即實施救援。再比如，汶川地震后出現了普遍的心理危機，修訂草案因此將心理援助納入了災后救助的范疇，這也是“心理援助”第一次寫入中國法律。可以預見，這將有力推動災后救援從物質層面躍升到精神層面，使救災水平發生質的飛躍。
正是借助汶川地震這一鮮活的災難樣本，《防震減災法》的修訂不再停滯于口號、原則層面，而是深入到抵御災難、人文關懷的每一個細枝末節，煥發出溫暖人心的“細節的力量”。
用制度防止悲劇重演 更可靠
無獨有偶，今年10月下旬經三審后通過的《消防法》修訂案，也從近期發生的災難性事件中提煉出了不少立法思維。比如，公安消防隊在汶川地震中作用顯著，推動修訂后的《消防法》進一步明確其應急救援功能，并對設備保障、技能訓練等等提出了法定要求；再比如，造成44人死亡、數十人受傷的“9·20”深圳舞王俱樂部特大火災，充分暴露了消防安全措施不力等漏洞，促使修訂后的《消防法》進一步嚴格了對違規行為的監管和處罰。
從《食品安全法》到《防震減災法》，再到《消防法》，在立法機關同時亮相的3部法律草案，都從近期發生的災難和悲劇汲取了諸多啟示，這種立法變革效應在中國立法史上是空前的，對于法制建設具有特別的意義。
災難和悲劇是不幸的，但這或許正是改進立法、完善制度所付出的一種成本。正如參與《防震減災法》修訂的一位人士所言：汶川地震對于國家和民族而言是一個巨大的災難，但對于法制建設可能是件好事。
在以往的天災人禍中，將“壞事變成好事”的邏輯并不鮮見。只不過，彼時人們更多看到的是經驗教訓在內部“消化”，而“英雄輩出”“領導重視”之類的宣傳也往往淡化、掩蓋了悲劇的真相，甚至異變成某種“政績秀”。如今，當“壞事變成好事”的邏輯終于在法律改善、制度變革層面上運行，這至少表明，包括立法者在內的社會各界都已認識到，當災難降臨、悲劇發生時，固然需要“領導重視”“英雄輩出”，但還是制度保障更加可靠些。無論對于預防災難還是改善公共治理而言，這都是一個深刻的轉折。
悲劇和災難固然是推動法制變革的契機，但更重要的是，如何才能保證這些變革真正實現防止悲劇重演的制度效應。這就要求立法者不空耗災難所付出的巨大成本，使這種成本真正轉化成公共利益、公民權益高于一切的立法理念，轉化成法律制度有的放失的實質性變革。而在執法領域，同樣需要將制度變革真正落實到位。在“三鹿事件”中，盡管《突發事件應對法》等法律已經對突發事件報告制度有了較為完善的規定，但當地高層官員依然隱瞞真相、拖延報告達一個多月之久。如今，《食品安全法》草案雖然已經強化了報告制度，但一些地方執政者能否徹底擺脫保護“個人政績”和“地方聲譽”的沖動，還不得不打上一個問號。倘若因立法疏漏或執法失敗造成重復性災難，那么只能使災難更具悲劇色彩。而這，也是包括立法者、政府部門以及社會各界在內都應該努力避免的。
從災難中汲取立法的智慧，用法制的力量防止悲劇的重演。如此，才能對得起已經支付的悲劇代價，也才能不辜負災難中已經逝去的靈魂！
